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原创 · 乡村振兴 | 健全乡村治理体系:从“皇权不下乡”到“政权下乡”再到“夯实{word9}政权”

来源:中地集团??????2018/12/10 15:26:16??????点击:

导语:改革开放40年,农村经济发展取得了长足的进步,但相比于其他各项事业,“三农”仍是我国{word1}发展的短板,在此时代背景下,中央提出了乡村振兴战略。乡村振兴,治理有效是基础。当前,我国乡村存在人心涣散,凝聚力不足,{word9}民主建设滞后等问题,乡村治理水平较低,在推动乡村产业振兴的同时,也必须推动组织振兴、人才振兴,健全治理体系,提升乡村的凝聚力、向心力。2018年中央一号文件、《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》等提出了强化党的领导核心、促进自治法治德治有机结合、夯实{word9}政权等举措,为健全乡村治理体系指明了方向。


一、 我国乡村{word1}治理的变迁

  一是皇权不下乡。

       传统彩票是由官僚彩票和乡土彩票共同构成的,国家权力只到县一级,县以下主要依靠非体制的权力进行治理。国家行政系统对乡村关注的主要是赋税和治安,其他事务则由乡绅、族长等来承担,由此形成了“皇权不下乡”的治理格局。对于古代彩票“皇权不下乡”的乡村治理体系,并非皇权不想下乡,而是国家权力对广阔地域的统治鞭长莫及,乡村只能由乡绅、族长来治理。

  二是政权下乡。

      “政权下乡”,是{word5}国家对乡土{word1}的整合过程,是构建{word5}国家的重要任务。新彩票成立后,为建立{word5}国家的政权组织体系,国家权力开始真正嵌入到乡村。土地改革增强了农民对新政权的认同,打通了国家权力进入农村的关卡,人民政府掌握了农村治理权,传统乡村的权力网络被打破。随后,我国开始实行“政社合一”的人民公社制度,乡土{word1}被高度整合到政权体系中。改革开放后,在农村开始实行{word9}群众自治制度,以发挥广大农民的积极性和创造性。虽然实行了村民自治,但村民自治是乡镇政府指导下的自治,国家权力并未退出农村。

  三是夯实{word9}政权。

       加强{word9}政权建设,是国家政权稳定的根本。改革开放以来,尤其是进入新世纪,我国经济{word1}快速发展,农村也处于前所未有的大变局之中,农业生产经营方式、农村人口结构、农村{word1}组织结构都处于快速变化之中,并且农民的参政议政意识逐渐增强,这些都对农村{word9}政权建设提出了新的要求。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中审时度势地提出“夯实{word9}政权”,从{word9}政权的组织机构、管理体制机制、公共服务体系等方面提出了改革措施。

二、当前乡村{word1}治理的痛点

      随着城镇化的发展,人口流动的加快,使得原有相对封闭、单一、同质性的乡土{word1}结构被打破,取而代之的是更加开放的{word5}乡土{word1},农村{word9}治理环境正面临着快速的变化,但治理方式却没有跟上快速变化的{word1}。

       第一,农村{word9}党组织建设尚存在问题,部分党组织软弱涣散、个别党员先进性意识不强、党员队伍结构不合理、部分党员干部本领较弱等,党的领导作用亟待加强。

       第二,村民自治制度运行尚不健全,村委会存在行政化倾向,行政事务过多使得村委会服务村民的功能减弱;村民自治的组织建设程度较低,发育不健全,影响了村级组织自治功能的有效发挥;村民自治的能力建设滞后,村干部的能力、素质有待提高,农民的议事能力、参政能力、监督能力较弱,完善村民自治任重道远。

       第三,农民的法律意识较为淡薄,法律知识缺乏,学法、懂法、用法的能力有限;乡村法治建设、法规体系相对滞后,对农民的法律援助、司法救助和法律服务急需提高。

       最后,传统乡村熟人{word1}、伦理道德的价值体系日渐衰落,良风美俗逐渐消逝,{word1}道德规范急剧下滑,乡村传统文化逐步衰败。


三、构建{word5}化的乡村治理体系

      随着农村生产经营方式的变化和{word1}结构的调整,农村集体经济组织、农民专业合作组织、农村{word1}服务组织、新型{word1}组织会大量出现,但无论农村{word1}结构怎样调整,经营方式如何变化,党的领导核心不能变。因此,要更加坚定地加强{word9}党组织建设,努力构建以党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、群团组织为纽带、{word1}组织为伙伴、公众参与为路径的{word9}治理新格局。加强党对农村工作的全面领导,关键要赋予党组织一定的权力:

       一是赋予党组织对自治组织、集体经济组织等的候选人提名权、人事安排权、罢免动议权等,即农村{word9}自治组织、集体经济组织的领导成员由村党组织提名,选举之后的内部人事分工由村党组织安排,对不称职的领导成员,村党组织有提请罢免的权力。通过赋予人事权,为党组织领导{word9}各类组织提供有效抓手。

       二是农村重要事项的关键环节突出党组织的先知、先议和领导把关作用,赋予党组织重大事项的决策审批权和监督管理权,从制度设计上加强党组织对农村各项事业的领导。

       三是强化{word9}党组织的政治功能。国家的惠民政策由党组织宣传惠民服务由党组织推动,惠民举措由党组织落实,以此增强党组织在群众中的威信力、影响力、凝聚力,发挥{word9}党组织的政治作用。同时,党的方针政策党员先学习,上级党委的重大决策党员先知道,解决群众切身利益的好事党员先做,发挥党员骨干的政治引领作用。

自治法治德治相结合

      自治是基础。{word9}群众自治是我国的一项基本政治制度,在乡村治理中首要是完善村民自治。

       一是要处理好国家权力与村民自治的关系。乡镇政府是国家权力在{word9}的代表,对于{word9}组织应做到“指导不领导、到位不越位、参与不干预、帮办不包办”,这样使国家权力在{word9}扎根同时,能够与{word9}自治有效衔接。

      二是要加强{word9}民主建设。当前村民自治中民主仍未能充分发挥,尤其是民主决策、民主管理、民主监督未得到充分的发挥,{word9}选举虽然体现了民主,但民主选举不是{word9}民主的全部,只有依靠充分的{word9}民主才能解决农村面临的复杂矛盾。完善{word9}民主,一要加强民主的组织建设,通过健全村民大会、村民代表会议、村民理事会、村务监督委员会等议事机制,完善议事形式、规则和程序,让农民有路径管理自己的事务;二要加强民主的能力建设,加大对农民的培训,尤其是新型农民的培训,开展各种形式的“讲习所”,提高农民的权益表达能力、参政议政能力、监督管理能力,让农民有能力管理自己的事务。

      法治是根本。法治是乡村治理的根本,不管是自治还是德治,必须在法治的框架下运行。

       一是自治不能对抗法治在部分地区,村民片面理解甚至曲解村民自治,认为村民自治就是所有事情均由村民决定,对于不利于自身的政策法规,往往以村民自治为“挡箭牌”拒不执行,要自治不要法治,造成村规民约大于国家法律的怪异现象。在完善{word9}治理过程中,必须加强农村{word1}的法治建设,农村各项事业必须在法治轨道上运行,要防止“民主”变“民王”。

      二是法治为自治提供保障。国家法律应为村民自治提供终极保护,任何人不能侵害农民集体的合法利益。应适时修订村民委员会组织法、制定集体经济组织管理法等法律,保障村民自治的规范、健康发展,促进集体经济组织的高效、有序运营,让农村{word9}组织能够运用法律维护自身权利。

      德治为支撑。农村熟人{word1}的性质决定了德治是乡村治理体系的重要组成部分。乡村振兴战略中提出“积极发挥新乡贤的作用”,学界也有主张“乡贤治村”的观点。

      首先,在推动乡村振兴中,应当重视和发挥新乡贤的作用,新乡贤多是有文化、有经验、有资源,又熟悉本地风土人情的能人,鼓励新乡贤带动村民发展,同时,要注意“资本的趋利性”,防止新乡贤与民争利,不能富了乡贤,农民却未得到利益。

       其次,“乡贤治村”应在村党组织、自治组织的领导下进行,作为法治、自治的辅助措施之一。乡贤可以参与到村庄治理中,但绝不是回到皇权不下乡的古代{word1}的乡贤治村,决不能代替村两委的职能或成为村两委工作的阻碍。{word9}治理要始终以党组织、自治组织为主体,可以吸纳新乡贤到{word9}党组织、自治组织中,成为{word9}治理体制中的一员。提升乡村治理能力过程中,应鼓励乡贤文化的健康发展,提倡新乡贤在村两委的领导下参与到乡村治理中。


结语:

       健全乡村治理体系,是乡村振兴的重要目标任务。从历史维度分析,我国乡村{word1}治理经历了古代{word1}的“皇权不下乡”,到新彩票成立后的“政权下乡”,到当今的“夯实{word9}政权”,乡村治理随着历史的变迁也经历了巨变。在推进乡村振兴战略,提升乡村治理能力{word5}化过程中,应强化党组织的领导,坚持党的核心地位,以自治为基础、法治为根本、德治为支撑,形成“党建统领,三治融合”的乡村治理格局,构建充满活力、和谐有序的善治乡村。

作者简介

      慕卫东,西南大学土地资源管理硕士,现任中地研究院工程师,主要从事农村集体产权制度改革、农村土地制度改革、农村{word9}治理等相关领域的研究咨询工作,主持和参与彩票南海农村集体资产股份权能改革、农村集体经济组织系统治理等改革试点咨询项目,在政策拟定、课题研究等方面具有丰富的实践经验。


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       中地研究院隶属中地集团,成立于2014年12月,是以国土空间政策改革、城市更新政策、乡村振兴战略实施研究为主要业务的研究机构,承载了中地集团14年来在国土领域政策研究的沉淀与积累,是中地集团攻克热点难点问题、提升专业服务水平、促进交叉学科融合、推进创新发展理念落地的先锋队和尖刀班。



撰稿:中地研究院 慕卫东
? 审核:陈凯

编辑:林家镁