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原创·空间规划 | 村庄规划管理首先要理清政府和村集体的管理边界 ——一张宅基地规划图引发的思考

来源:中地集团??????2019/2/19 10:41:49??????点击:
一、 缘起
     近日,笔者在珠三角地区的棠溪村开展宅基地课题研究调研时,发现该村于上世纪90年代,自行手绘设计的宅基地规划图。表面上看,该规划图与现在各类规划图相比,着实显得有些简陋,甚至有些“随意”。但村领导介绍:这张规划图是经过精心设计和充分论证的,有其基本理念和核心思路。

     调研团队重新对规划图进行了研读,发现该规划图具有以下几个特点:
     1、坚持公平。规划设计的每期宅基地每户分配面积一致,采用抽签方式随机分配,同时在分配过程中优先确保住房刚性需求,其次再保障改善型需求。
     2、注重宜居。村庄选址于区域主干道边,溪水绕村而过,交通便利、环境宜人。同时,规划第一期每宗宅基地规划面积为100平方米,规划第二期为200平方米,空间均比早期普遍居住的40-50平方米的低矮农房宽松,居住适宜性更高。
     3、讲求品质。村庄选址于区域主干道边,交通十分便利,规划图中合理安排了村内主干道、巷道、垃圾池、停车场、公共厕所等基础设施,配套完善,体现了对生活品质的追求。
     4、发展前瞻。规划图中预留了约2000平方米的土地,以应对未来不断增长的住房新增需求,体现了其前瞻性。
     最让笔者及调研团队感到震撼的是,这张规划图做到了真正的落地实施,村庄建设严格按照规划图纸进行,村内房屋整齐、街巷整洁。这张简陋甚至有些随意的规划图,在众人心中瞬间秒杀了当前各类“花瓶式”的村庄规划图、美丽乡村规划图、新农村建设规划图……“这样来看,村庄规划专业技术队伍可以解散了。”调研成员的调侃引得众人哄笑。而这笑声背后却是政府和我们规划人急需思考并予以解决的现实问题,否则,规划不能先行、不能实施,乡村管理问题将难以根治,乡村难以振兴。

二、问题

     细数村庄规划从建国初期探索到改革开放后的起步,再到新世纪以来快速发展的三大阶段,不论是规划理念、理论认识和技术手段均已经取得了长足进步,规划类型也日趋多样,规划成果也越发精美、细致,但普遍都存在流于形式、实施性弱等问题。界内关于村庄规划的研究也较多,对于问题的总结剖析也很深刻,总结下来主要有:

1、规划编制部门衔接不充分;
2、规划内容大而全,缺少针对性;
3、编制过程公众参与少;
4、规划实施路径不明晰;
5、村集体能力不足等。

     笔者认为,这些问题都是表象,其问题根本是规划编制主体和实施主体的严重分离。任何一种规划都包括规划编制和实施两个工作板块,村庄规划也不例外。但是受我国以{word1}主义土地公有制为基础和核心的土地制度影响,农村土地除属于农民集体所有、由农民占有支配和使用外,还需要为区域甚至国家发展建设提供保障,这就导致村庄发展管理会涉及到国家全民和本村集体的双重利益。


     因此,作为村庄发展管理的重要手段,村庄规划的编制主体和实施主体均涉及到政府和村集体,这与多数规划的编制和实施是同一主体不同,是我国各类法定规划中的特例。但是,村庄规划现行的编制和实施机制较为机械的套用了城市规划的做法,这就导致了规划编制主体和实施主体的分离,进而降低了规划的实操性,具体体现为:
     1、村庄规划由政府作为责任主体进行编制,村集体只作为参与主体,虽然需要村民表决,但普遍存在走形式的问题,这就导致村庄规划更多体现的是政府意志,而不是村集体的发展意愿。
     2、村庄规划从实际价值上来说,更多的还是服务于村庄内部的管理,其设计属性要弱于管理属性,即实施管理重于编制设计,而村集体作为村庄的管理主体,当仁不让的成为村庄规划的核心实施主体,但村庄规划并未充分体现其发展意愿,这就使村集体的积极性、规划的引导和约束性大打折扣。

三、破解
     近年来,原国土资源部、住房建设部等在全力推进村土地利用规划和村庄建设规划编制工作,规定规划的编制主体是镇级人民政府,虽然也强调“坚持村民主体地位”等,但赋予村集体的权能仅仅是参与、知情、表达等,这与其村庄管理主体的身份已然存在匹配不充分的问题。当然,这与村集体整体的素质、能力等也有较大关系。
     笔者认为,要破解村庄规划目前所存在的问题,首先要明确村庄规划的编制和实施两大板块中,政府和村集体的管理职责和边界。
(一)、规划编制的职责边界

     村庄规划编制需要改变现阶段政府作为编制主体、村集体主要参与的分工安排,而是由政府和村集体共同作为编制主体,先由政府明确安全底线和总体的空间布局,再由村集体在既定的空间范围内充分发挥自身的能动性,进行规划内容的细化安排。具体分工如下:

     1、政府职责
     (1)坚守粮食安全和生态安全底线,明确永久基本农田和生态保护红线空间布局,严禁农村开发建设占用。严格控制村庄发展建设规模,确保村庄规划符合上位相关规划的总体要求和布局安排。
     (2)注重区域统筹发展,明确区域性的基础设施、公共服务设施等配套安排,与村集体做好沟通对接,确定空间布局,作为村庄规划的必要内容。

     (3)做好村庄建设风貌风格的引导,尽量保持当地特有的建筑风格、文化传统,并加以创新、融合等,促进提升农村人居环境



     2、村集体职责
     (1)切实落实上级规划及政府的刚性要求,确保村庄生产、生态和生活空间布局与上级规划的“三区三线”布局一致,落实村庄发展建设不得占用永久基本农田和生态红线的要求,严格控制村庄建设用地规模,明确开发建设边界。
     (2)结合村庄发展实际和当地文化民俗,充分发挥集体智慧和能动性,细化村庄三大空间内部的用途细分、功能布局等,尤其是村庄生活空间内部的基础设施、公共服务设施、农民住房形态等的配套安排,坚持以人文本,切实解决村庄管理的问题,保障村庄自身发展诉求。
     (3)注重村庄规划对于村庄的实际管理作用,简化编制内容,借助规划设计技术力量等将村庄规划转换成村民易懂、村委能用、政府好管的简易规则,纳入到村规民约,促进规划的落地实施。

(二)、规划实施的职责边界
     村庄规划的审批实施首先要由政府明确具体的审批实施路径,并做好引导和监管工作。同时,村集体要坚持公开公正、集体决策,确保规划的权威性,并作为工作指引开展村庄管理工作。具体分工如下:
     1、政府职责
     (1)对村庄规划编制成果进行严格审核把关,把握好刚性要求的落实和弹性引导,简化审批流程,提高审批效率。
     (2)加快构建一套程序畅通、简单高效的村庄规划实施审批制度,重点做好“村庄规划+相关规划许可”的管理机制建设,切实做到无规划不建设、无规划不投入的要求。

     (3)做好村庄规划的宣传讲解工作,促进规划理念和意识深入人心。加强对规划实施的监管和评估,严格乡村规划执法管理,提升规划底线的约束力和权威性

     2、村集体职责
     (1)坚持公开公正的原则,规划实施必须以通过村民代表充分讨论和表决为前提,确保规划符合大多数村民发展意愿和利益诉求。
     (2)按照规划要求、管理规则,落实村庄规划的各项具体内容安排,做好规划宣传普及工作,定期巡查村庄建设使用情况,对违规行为及时劝阻、制止,必要时上报执法部门进行处置。


作者简介

     孙辉,浙江大学硕士研究生,长期从事国土空间规划和乡村规划编制研究、农村土地制度改革政策研究等工作,负责和参与彩票南海、江西余江、宁夏平罗等多项国家级改革试点课题研究,负责完成广州市和天津市等多地土地利用总体规划编制、东莞市和云浮市等多地村庄规划编制等工作,具备扎实的理论基础和{word9}实践经验。

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     中地研究院隶属中地集团,成立于2014年12月,是以国土空间政策改革、城市更新政策、乡村振兴战略实施研究为主要业务的研究机构,承载了中地集团14年来在国土领域政策研究的沉淀与积累,是中地集团攻克热点难点问题、提升专业服务水平、促进交叉学科融合、推进创新发展理念落地的先锋队和尖刀班。



? 撰稿:孙辉
? 审核:陈海素
? 编辑:林家镁